為完善經濟體制改革，黨的十八大報告明確指出：經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系。提出要深化行政審批制度改革、推動政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義轉變。今年全國人民代表大會通過的《國務院機構改革和職能轉變方案》中進一步要求，轉變國務院機構職能，必須處理好政府與市場、政府與社會、中央與地方的關系；深化行政審批制度改革，減少微觀事務管理，該取消的取消，該下放的下放，該整合的整合，以充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用，更好發揮社會力量在管理社會事務中的作用。即《行政許可法》第十三條規定的，通過：①公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；②市場競爭機制能夠有效調節的；③行業組織或者中介機構能夠自律管理的；④行政機關采用事后監督等其他行政管理方式能夠解決的。一概可以不設行政許可事項。所以，政府職能的轉變對行業組織科學發展提出了進一步要求。與此相對應，《招標投標法實施條例》第八十三條規定了招標投標行業組織“招標投標協會按照依法制定的章程開展活動，加強行業自律和服務”的宗旨，為招標投標行業組織科學發展，以適應行政審批制度改革，進而更好地服務于經濟建設大局明確了歷史任務和社會責任。那么，招標投標行業組織自律指什么，服務又有哪些事項？它與國家行政審批制度的改革，推動市場經濟發展的關系又是什么？本文對此進行了辨析，以期對推動招標投標行業組織科學發展，進而承擔起國務院行政審批制度改革中分配角色的作用。



    一、什么是行業自律

    ⒈社會秩序

    社會秩序，一般分為經濟、政治、勞動、倫理道德、生活秩序等幾個方面，指其對應的社會關系，及這些社會關系的規范與規則。這當中，經濟秩序和政治秩序對社會秩序起著決定性作用。

    ⒉自律

    “自律”中的“自”，指自己、自我；“自律”中的“律”有兩個含義，一是作為名詞時，為法律、規則；二是作為動詞，為約束。所以，自律指行為人自我約束，自覺遵循法律、法規、道德、習俗和紀律等社會行為規范。

自律前提是行為人具備自我約束能力，能夠清楚地知曉或預見行為后果時才發生作用，即民事活動中的具有完全民事行為能力或者限制民事行為能力的公民才有可能實現自律。反之，無民事行為能力的人，如兒童或者不能辨認自己行為的精神病患者，則無法實現自律。這時就需要他律，這里，“他律”中的“他”，指他人或群體；“他律”中的“律”與“自律”中的“律”含義相同，指約束。所以，自律與他律是社會實現對個體或群體管理的一種重要途徑和方法。

    ⒊行業自律

    行業自律，又稱為行業組織自律，即行業組織成員自覺遵守該組織紀律要求的行為，是社會管理的重要組成部分。其宗旨是規范行業行為，協調同行利益關系，維護社會公平，促進行業科學發展。行業自律，一方面是行業貫徹執行法律、法規和政策；另一方面，在法律法規基礎上頒布行業自律規則規范從業機構和人員的行為。行業自律的功用，在于按其章程或者公約協調會員單位的市場行為，規范其參與市場活動的準則，維護其合法權益，向政府、行業和會員提供服務，進而推動行業規范、有序地發展。

    組織紀律與法律具有大致相同的語言邏輯結構，都由行為模式和行為后果組成。這兩者都是建立和維護社會秩序的重要手段，但其出發點和約束對象有著明顯的區別，主要表現在：①紀律的核心在于自律，即自愿遵守，而法律則強調外部約束；②紀律由社會組織制定，法律則由國家權力機構制定；③紀律在社會組織內部具有效力，法律則對公民、法人或者其他組織有效力；④紀律靠紀律處分作保障，不具有國家強制力，法律具有國家強制力保障；⑤紀律不得違反憲法和現行法律規定，即“法律大于紀律”。



    二、招標投標行業自律

   

    （一）招標投標行業自律是社會管理的重要組成部分

    社會行為規范，如法律、文化、習俗、道德、政策和紀律等影響人們的市場交易行為，影響行業自律作用。不同時期、不同社會制度行業自律規則和作用不同。例如，《鏡花緣》君子國中，“耕者讓田畔，行者讓路；土庶人等，無論富貴貧賤，舉止言談，莫不慕而有禮”，在君子國市場交易中，賣主力爭是要付上等貨，受低價，而買主力爭的是要拿次等貨，付高價。在這樣一種社會行為規范引導下，行業自律的作用微乎其微，因為“人心向善”，能夠“舍去小我而顧全大我”地自我約束。

    市場經濟的特點是買者力圖使花費最小但購買的商品物有所值，買賣雙方供給、需求相互作用，影響、決定市場交易價格，同時，市場自發調節資源優化配置，即市場主體在交易中普遍追求的目標是使自己利益最大化，而法律約束又具有滯后性特點，此時如疏于行業自律約束，易出現“以次充好”、“坑蒙拐騙”等欺詐行為。需要行業組織在社會行為規范下制定自律規則，約束從業機構和人員，以實現誠信經營。

    市場經濟運行體系中，“政府搭臺，百姓唱戲”，即政府制定市場政策以維持市場秩序；行業組織依照法律、市場規則頒布自律守則或規則，其成員依守則或規則參與市場活動，遵從市場秩序。招標投標作為一種市場經濟制度中的交易行為，受社會普遍認可的具有一般約束力的法律、文化、習俗、道德、政策和紀律等社會行為規范約束。所以，招標投標行業自律是社會管理的重要組成部分，其作用與政府管理相輔相成。這也是國務院行政審批制度改革中，要求政府退出那些能夠通過公民、法人或者其他組織自主決定的，或是能夠通過市場有效調節的，或是能夠通過行業組織或者中介機構能夠自律管理的領域的改革思路。

   

    （二）招標投標行業自律規則是行業遵從社會行為規范的基準

    招標投標行業組織制定其自律規則，會員單位簽署公約或承諾，是行業組織將其自律納入社會管理的前提條件。實際上，《招標投標法》第四十九條、第五十二條、第五十五條、第五十七條等規定的“對單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分”就有兩層含義：一是行政處分；二是組織處分，即在行政處分基礎上，行業組織對會員按照自律規則處分。《招標投標法實施條例》第八十三條更進一步明確了招標投標協會這種行業自律的地位與作用。所以，行業組織依法制定自律規則，開展自律活動，是法律法規支持并倡導的一項有利于促進社會秩序建設的事情。

    那么，招標投標行業組織需要制定哪些自律規則呢？主要有三方面內容：

    ⒈約束性規則。約束性規則，一方面是國家法律及其司法解釋、行政法規規定的強制性約束規則，即用“必須”、“應當”規定的命令性規則和“不得”、“禁止”等詞語規定的禁止性規則，因其對社會全員進行約束，行業組織成員必須自覺遵守。如《招標投標法》、《招標投標法實施條例》中的強制性規則等；另一方面，是行業組織為落實科學發展觀，促進行業可持續發展，在國家法律法規許可范圍，依據行業發展規劃制訂的，且經會員同意而頒布的旨在約束會員的行為規范，例如招標投標行業自律公約、招標代理機構服務標準、招標采購人員行為規范、從業準則等，其目的是落實法律規則，保護國家利益、社會公共利益和當事人合法權益，進而實現提高經濟效益、保證項目質量的一種自律約束。

    ⒉引導性規則。法律的根本在于保護守法者權益，行業組織的宗旨在于維護會員權益，落實法律規則，實現“守信獲益、失信受懲”的自律機制。而保護會員合法權益的條件是行業組織在國家法律法規授權規則，即采用“有權”、“可以”、“自行”等詞組規定的法律規則中，優化出最優規則而引導會員施行。“條條道路通羅馬”，這就好比《道路交通法》中“紅燈表示禁止通行，綠燈表示準許通行，黃燈表示警示”，“車輛、行人依法應當按照交通信號通行”的規則，但怎樣保證駕駛員既遵守道路交通規則，又能省時省錢地到達目的地，就需對行駛者進行技術指導。例如，以路面、路況以及通行條件、車輛種類、型號、駕駛員水平、身體素質等變化條件進行線路、車速優化和駕駛動作指導，進而實現安全駕駛的目的，這正是教練的功用。行業自律規則中的引導性規則，類似于教練對駕駛員的技術指導，需要結合招標投標活動特點和需要進行引導。

    為規范引導招標投標活動，下述規則可列入行業組織制訂引導性規則范疇：

   （1）工程、貨物、服務資格預審文件指南。資格預審文件一般由資格預審邀請書、申請人須知、資格審查標準和方法、資格申請文件格式、項目概況等構成。其中，申請人須知實際上是法律法規規定的資格預審程序。其他部分，則需結合項目特點和需要進行引導，提出工程、貨物、服務資格預審文件，特別是資格預審公告、資格條件、資格審查標準和方法等編寫指引。

   （2）工程、貨物、服務資格申請文件指南，即引導潛在投標人如何進行資格申請，如何按照資格預審文件要求編寫資格預審申請文件，進行資格申請指引。

   （3）資格審查指南，即規范資格審查，對資格審查委員會按資格預審文件規定的標準和方法，對資格預審申請文件審查程序、審查事項、審查結論和編寫資格審查報告等進行指引。

   （4）工程、貨物、服務招標文件編寫。招標文件由招標公告或者投標邀請書、投標人須知、合同主要條款、標的量單、技術要求、評標標準和方法、投標文件格式等構成。其中，投標人須知實質上是法律法規規定的招標、投標程序。其他事項，則需結合項目特點和需要進行引導，特別是招標公告或投標邀請書、技術標準和要求、工作量單、合同主要條款、擇優條件和方法編寫等指引。

   （5）工程、貨物、服務投標文件指南，即引導投標人如何進行投標，如何按照招標文件要求，結合其自身實力編寫有競爭力的投標報價文件、資格證明文件、商務文件和技術文件等，進行投標指引。

   （6）評標指南，對評標活動，即評標委員會按招標文件規定的標準和方法，客觀、公正地對投標文件評審和比較程序、方法、結論和評標報告編寫等進行指引。

   （7）招標代理服務指南，即對招標代理機構資格、招標代理機構組織結構、企業文化建設、服務禮儀、服務條件、服務內容、招標代理操作、招標代理服務費、招標投標情況報告、資料建檔、歸檔等事項進行指引。

   （8）其他為保護會員單位合法權益，參與招標投標活動指引等。

    ⒊評價性規則。評價性規則是行業組織履行社會職責，對優秀會員予以行業認可，并以此引導行業科學發展的一種后評價規則。其意義在于弘揚社會正氣，對從業機構和人員給出一種量化考核指標，并向社會公開，讓市場對從業機構和人員擇優選擇，從而對行業發展起到規范、引導作用。

    招標投標評價性規則涉及信用數據采集及數據統計處理、評價規則和評價模型等事項，主要是以下兩個方面：

   （1）招標投標市場主體，即招標人、招標代理機構、投標人信用評價、創優規則等。

   （2）招標采購從業人員，即招標采購項目經理、評標專家等信用評價、創優規則等。

   

   （三）招標投標行業自律機制是行業組織履行社會職能的重要體現

   招標投標行業組織建立“守信獲益、失信受懲”的自律機制，對遵守行業自律規則的招標人、招標代理機構、投標人、評標專家及從業人員予以獎勵，并定期開展自律檢查、表彰、評選，以向社會推薦等。同時，對違反法律和行業自律規則的招標人、招標代理機構、投標人、評標專家及從業人員進行紀律處分。例如，對從業人員及其他作為自律管理對象的個人實施行業內通報批評、公開譴責、暫停或注銷行業組織管理的職業資格證書等紀律處分；對其會員及其他作為自律管理對象的機構實施行業內通報批評、公開譴責、暫停或者取消協會授予的業務資格、獎項或稱號，暫停部分會員權利和取消會員資格等紀律處分。

   

    （四）行政部門依法履行其市場監督職能是行業自律的重要依托

    ⒈政府的市場管理職能

    依法行政是政府市場管理的準則。市場經濟體制中，政府職能是對市場進行宏觀調控和監督管理，完善公共配套服務，所以，政府對行業進行管理，主要通過頒布行政法規、市場準入制度等市場規則，對違反法律法規強制性規定的行為進行政府干預和管理，進而保護社會公共利益，維持市場秩序。《行政許可法》第十五條規定，地方性法規和省、自治區、直轄市人民政府規章，不得設定應當由國家統一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質的行政許可；不得設定企業或者其他組織的設立登記及其前置性行政許可。其設定的行政許可，不得限制其他地區的個人或者企業到本地區從事生產經營和提供服務，不得限制其他地區的商品進入本地區市場。

    對招標投標市場，《招標投標法》第六條規定，依法必須進行招標項目的招標投標活動不受地區或者部門的限制，任何單位和個人不得違法限制或者排斥本地區、本系統以外的法人或者其他組織參加投標，不得以任何方式非法干涉招標投標活動。同時，第七條對政府在招標投標市場中的職能明確規定為“有關行政監督部門依法對招標投標活動實施監督，依法查處招標投標活動中的違法行為”，即對招投標過程，包括招標、投標、開標、評標、中標等活動中泄露保密資料、泄露標底、串通招標、串通投標、歧視排斥投標等違法行為進行監督執法，而由招標投標活動當事人在市場中依法交易，進而健全招標投標市場運行機制。這當中“任何單位和個人”，包括所有各級政府部門、直屬機構及其派出機構。

    ⒉政府的行業政策

    行業政策，包括競爭政策、價格政策和產業規模、流向政策等，指規范與調整市場結構、市場行為的一種政府活動。其宗旨在于促進資源的合理流動與配置，對宏觀經濟調控和市場調節機制進行必要的補充，進而推動整個國民經濟的發展。招標投標行業規則由招標投標法律及全國人民代表大會及其常務委員會頒布的相關法律，《招標投標法實施條例》及國務院頒布的相關行政法規，省、自治區、直轄市和省、自治區政府所在市、經濟特區所在地的市和國務院批準的較大市人大及其常務委員會制定并頒布的招標投標相關地方法規，以及國務院部門頒布的招標投標相關規章，省、自治區、直轄市和較大市的人民政府頒布的招標投標相關規章和各級政府及其部門和其派出機關依法制定的具有普遍約束力的招標投標規定、辦法等構成，并遵守憲法至上、上位法優于下位法、新法優于舊法、特別法優于一般法的原則。

    完善招標投標行業規則統一，是政府依法對市場監管以維持市場秩序，進而保護國家利益、社會公共利益和當事人合法權益的重要職責。《招標投標法實施條例》頒布后，一些政府及部門對其頒布的行業政策進行了清理，但同時應看到，實現招標投標行業規則統一是一項“長抓不衰”的工作。實踐中，一些行政機關、地方政府為保護部門利益或地方利益，在其頒布的文件中，存在違背招標投標原則和市場經濟準則的規則，包括國務院部門、省、自治區、直轄市、地區、縣人民政府及其部門等頒布的招標投標行業政策，必須依法予以清理，以促進招標投標市場健康發展。



    三、行業服務

    招標投標行業服務，指招標投標行業組織按照其依法制定的章程，為會員單位、行業、政府部門提供服務，并從中受益的一種有償或無償的活動，即利用行業組織為連接政府和企業的紐帶，傳遞政策信息和市場導向，使政府頒布的行業規則落到實處，同時，反映會員訴求并維護其合法權益等。

   

    （一）服務會員

    行業組織服務于會員核心在于依法維護會員權益，主要表現在以下幾個方面：

    ⒈招標投標法律、法規和行業自律規則的宣傳、貫徹與指導

    將國家招標投標法律法規及時傳達會員，是招標投標行業組織的一項業務職能。招標投標行業組織舉辦各類培訓班、研討會、報告會等，組織學習國家招標投標法律法規等市場規則，及時向會員闡釋其條文語義，使其“知法、守法”，同時組織會員學習行業自律規則，包括其中的約束性規則和引導性規則，進而引導其市場行為合法，維護其權益。

    ⒉組織會員交流

    組織會員交流的目的是實現“優勢互補”，將會員以及國際上一些好的經驗、做法得以在會員中傳播和相互借鑒，并用于其招標采購實踐，例如企業人力資源管理、市場營銷管理招標采購中防止“低價中標、高價索賠”的方法等。

    ⒊提供業務咨詢與指導

    為會員提供業務咨詢和指導，是行業組織的一項重要工作，例如，招標投標行業組織利用其對行業發展規劃、數據分析和引導作用，對會員企業做出：①診斷和指導；②經營方針、機構設置、管理制度和經營狀況等進行診斷和指導；③招標采購管理體系進行診斷和指導；④復雜招標項目招標文件評估、招標結果爭議等指導；⑤對影響會員企業發展的其他事項提供咨詢和指導等。

    ⒋維護會員的合法權益

    向有關行政部門反映會員訴求，維護會員合法權益是招標投標行業組織的一項主要服務職能。招標投標行業組織站在維護會員利益角度，將會員反映的一些市場情況報送給有關行政部門，以使這些部門頒布市場管理政策時能夠充分體現其會員利益，進而使政策落到實處并能夠貫徹執行；對會員反映的一些地方行政部門頒布的違反法律法規的市場規則，以行業組織名義上報有關行政部門予以清理或取締；同時，對一些市場管理者或其他人員侵害其會員權益的行為，行業組織及時提供法律援助，幫助這些會員與有關行政部門溝通、協商，進而維護其合法權益等。

   

    （二）服務行業

    推動行業規范、可持續發展是招標投標行業組織服務于行業的職責。主要表現在以下幾個方面：

    ⒈制定行業發展規劃

    行業發展規劃是行業發展行動綱領指南。招標投標行業組織在對市場調查研究的基礎上，組織業內專家、學者結合國民經濟發展和行業發展需要，起草招標投標行業發展規劃，進一步明確招標投標行業發展目標、戰略和工作重點，規范和引導招標投標市場主體行為，促進規范有序的招標投標市場體系的形成，進而使招標投標制度更好地服務于我國經濟建設。行業發展規劃需廣泛聽取市場主體、行政監督部門、業內專家學者和從業人員意見，并報經主管部門同意后頒布施行，以作為行業發展的行動綱領指南。

    ⒉積極開展行業自律

    行業自律是促進行業發展的基石，同時也是政府對行業組織作用的期盼。所以，行業組織服務于行業的一個突出表現就是約束會員自律，并在自律基礎上維護會員的合法權益。

    為此，招標投標行業組織需要開展以下工作：①督促有關部門盡快出臺“守信獲益、失信受懲”的行業政策；②合理確定會員結構，擴充會員數量，以形成行業組織在國內的影響力；③頒布行業自律規則，組織會員簽署行業自律公約；④組織招標投標市場主體信用評價指標體系研究，公布信用評價規則，開展對會員及其他招標投標從業者信用評價；⑤組織行業自律監督和效果檢查、創優活動，并積極向市場推介，同時，配合有關行政監督部門，對在招標投標活動中受到行政處罰的，以及違反行業自律規則的會員施行紀律處分，進而使市場交易有序進行。

    ⒊合理布局招標代理機構和從業人員

    招標代理機構和從業人員合理布局是行業發展的市場條件，需要完善招標代理市場準入制度，促進招標代理資格統一，建立招標采購人員職業資格制度，完善招標師、評標專家等從業人員管理。為此，招標投標行業組織需要開展以下工作：①督促有關部門向招標代理資格統一方向邁進，開展招標代理資格由行政審批向行業自律約束轉化方面的研究，以便條件成熟時由行業組織對其實施自律管理；②建立從業機構、人員信息發布、查詢平臺，對招標代理機構、招標、投標從業人員資格、業績、從業行為等實行網上公開，動態管理；③建立招標師職業資格制度、市場準入和退出機制，并適時建立投標從業人員市場準入和退出機制等。

    ⒋開展行業調查統計

    行業調查統計是行業發展狀況現狀分析，同時是定量評價招標投標制度對國民經濟影響的手段。為此，招標投標行業組織須以《統計法》、《統計法實施細則》等法律法規和招標投標行業現狀及發展規劃為依據，與政府有關部門一起，科學合理地設置統計內容、參數和統計指標，建立行業數據統計制度；適時開展行業基礎數據申報和統計工作，發布行業統計指標，為國民經濟建設提供服務。這當中，行業組織需開展以下工作：①研究行業特點，提出行業統計指標、基礎數據申報途徑；②建立統計分析模型；③完成基礎數據申報系統設計和系統建設；④提出招標投標行業統計制度；⑤確定招標投標行業統計指標數據發布方式等。

    ⒌開展專項或重大課題研究

    對招標投標行業發展中的一些制約行業發展的一些重大課題進行深入研究并頒布行業組織意見，是行業組織推動行業規范發展不可或缺的一項重要工作。這當中，包括行業組織推動市場健康發展機制研究，招標投標代理可持續發展機制研究等推動行業發展研究事項，工程、貨物及服務中標擇優方法研究等市場規則研究事項，招標代理機構、投標人、評標委員會服務能力，以及招標、投標從業人員和評標專家知識結構、能力分析及招標結果研究等科學分析當事人行為能力事項，以及招標投標違法違規行為分析等前瞻性研究，還包括組織對國內外發生的一些招標投標重大案例、爭議事項進行研究、組織專家論證，并發布行業組織意見等。

    ⒍推動行業文化建設

    招標投標行業文化，即誠信文化，是招標投標行業融入社會的重要體現，行業組織要以建設社會主義核心價值體系為基準，推動行業誠信文化建設。主要包括以下工作：①組織誠信文化體系、構成及其對行業發展影響研究；②組織從業機構、人員誠信表彰大會；③以報告會、交流會、研討會等形式，集中報告、交流從業機構和人員的先進事跡、經驗和作法，在從業機構和人員中推廣；④組織記者、特約通訊員撰寫宣傳稿件，在主流報紙、期刊和網絡媒介上對從業機構、人員的先進事跡、經驗和做法進行宣傳、報道等，在行業內建立“守信為榮、失信可恥”的理念，構建行業誠信文化，從而彰顯招標投標制度在社會主義精神文明和物質文明建設中的作用。 

 

    （三）服務政府

    招標投標行業組織服務政府，即完成本應由政府部門完成的，但受其人財物限制委托行業組織完成的行政管理中的一些輔助性工作或非行政管理的一些事務性工作。

    ⒈行業政策制訂與執行

    招標投標行業組織協助政府制定行業政策使其服務于政府，同時保護會員權益的一種主要途徑，主要體現在以下幾個方面：①組織起草行業政策，例如，《電子招標投標辦法》，評標專家專業分類標準等；②組織行業某一規則專項研究，進行市場調查、理論模擬、論證等，提出建議；③組織會員對行業某一政策論證，反饋會員意見供政府制訂行業政策參考等。

    招標投標行業組織接受政府委托或為確保法律法規等行業規則有效實施，對從業機構和人員進行培訓，以使行業規則落到實處，是行業組織服務政府的一項重要內容。如：①法律法規，如《招標投標法》和《招標投標法實施條例》等培訓；②行業規則，如《標準施工招標文件》、《設計施工總承包標準招標文件》和《電子招標投標管理辦法》等培訓；③招標投標專業技能培訓，如招標文件、投標文件編寫實務，評標實務及案例分析等;④招標投標管理培訓，如招標投標行政監督、審計培訓等；⑤招標投標相關知識培訓，如合同管理、工程量清單編制和報價培訓等。

    ⒉行業管理

    招標投標行業組織協助政府對行業進行管理主要體現在以下幾個方面：①從業機構資格管理，即協助有關行政部門對招標代理資格進行評審、年檢及檔案管理等；②從業人員管理，即輔助政府部門建立招標采購人員職業資格制度、投標人職業資格制度、職業資格評價、考核制度等；③評標專家管理，即輔助政府建設評標專家庫，并對評標專家實行動態管理；④協助政府行風建設，擇優選擇社會監督員監督行政人員及市場管理人員行為；⑤配合進行執法檢查，或重大項目監督、稽查以及后評價等；⑥協助政府部門解決招標投標爭議，減少招標投標行政復議和行政訴訟等。

    綜上所述，行業自律與服務，是行業組織參與社會管理的重要職能。這當中，行業自律是基礎，是行業組織履行社會行為規范的內在表現；服務是宗旨，是行業組織下服務于會員，上服務于政府，進而服務于行業，并推動行業可持續發展的外在功用。為此，招標投標行業組織要切實加強自身能力建設，完善自律規則和自律管理，提高其綜合服務能力，這是招標投標行業組織適應政府行政審批制度改革的大前提。





    源自：《招標采購管理》   作者：毛林繁 （中國招標投標協會副秘書長）